導(dǎo)讀：以“電子政務(wù)的頂層設(shè)計”為主題的第四屆中國電子政務(wù)高峰論壇于2010年6月27日在北京大學(xué)舉辦，工業(yè)和信息化部副部長楊學(xué)山發(fā)表了“電子政務(wù)的頂層設(shè)計”主題演講，本文稿根據(jù)現(xiàn)場錄音整理而成。

各位老師，各位來賓，大家上午好！首先我代表工業(yè)和信息化部對第四屆電子政務(wù)高峰論壇的召開表示熱烈的祝賀！借這個機(jī)會就這次論壇的主題--“電子政務(wù)頂層設(shè)計”，談三點(diǎn)看法：第一個什么是頂層設(shè)計？第二個頂層設(shè)計的目的性？第三個頂層設(shè)計和我們今天已經(jīng)做過的很多其他工作之間的相互關(guān)系是什么？

首先說什么是頂層設(shè)計？按我的理解，頂層設(shè)計是一個不定的概念，它隨著設(shè)計問題的對象而發(fā)生變化。但是頂層設(shè)計有三個基本的要素，第一個要素就是制定方法論；第二個在概念層級上是頂層，而不是底層和中間層；第三是設(shè)計。設(shè)計起碼有兩個基本的含義，第一個含義是清晰的，因?yàn)樵O(shè)計如果不清晰就說不上是設(shè)計；第二是可以實(shí)施的。

所以我理解的頂層設(shè)計有這樣的一些基本的要素，但是為什么在這樣幾個基本要素下還是不定的呢？因?yàn)轫攲釉O(shè)計的對象是不定的，比如說對一個系統(tǒng)和一個項目做頂層設(shè)計的時候，那么這個“頂”就是這個系統(tǒng)的頂層，在系統(tǒng)頂層設(shè)計的時候，可能更多會涉及到系統(tǒng)如何實(shí)現(xiàn)。如果一個部門做電子政務(wù)頂層設(shè)計的時候，我們將會考慮這個部門的全局，包括全局的構(gòu)成要素和體系結(jié)構(gòu)。如果是一個地方的話，那么這個頂層設(shè)計是指這個地方電子政務(wù)全局的一個頂層設(shè)計。所以說頂層設(shè)計隨著設(shè)計的對象的不同而會發(fā)生變化。它是一個不定的概念。但是在不定的概念里面有一些穩(wěn)定的因素，而這些穩(wěn)定的因素如果用核心的話來說，就是要給這個頂層設(shè)計所設(shè)計的對象，體系架構(gòu)梳理清楚。這是我理解的電子政務(wù)頂層設(shè)計。

第二、我想說一下頂層設(shè)計的目的性。正因?yàn)殡S著不同的對象，頂層設(shè)計的重點(diǎn)、范圍是有所變化的，所以我們在針對特定對象做頂層設(shè)計的時候，有必要把目的性這個問題很好的分析一下。在今天我們討論電子政務(wù)頂層設(shè)計的時候，正面臨的一個重要的事情，就是各地各部門都在制定或者準(zhǔn)備制定“十二五”電子政務(wù)規(guī)劃，如何為各部門、各地區(qū)電子政務(wù)的“十二五”規(guī)劃服務(wù)？我們在講電子政務(wù)“十二五”規(guī)劃的時候，涉及的內(nèi)容很多，我只說和電子政務(wù)頂層設(shè)計目的性相關(guān)的幾個，就這幾點(diǎn)談一下體會。

第一點(diǎn)，我們在講頂層設(shè)計的時候，它的對應(yīng)物是什么？它的對應(yīng)物不是局部的，不是系統(tǒng)的，是頂層的。很遺憾，當(dāng)我們在做電子政務(wù)“十二五”規(guī)劃的時候，碰到了很多局部的、非系統(tǒng)的，底層問題的干擾。舉一個例子，大家可以比較清晰進(jìn)行對照，中國電子政務(wù)40年的歷史，總體上以項目為中心推進(jìn)的，頭20年是科研項目為主，電子政務(wù)從上世紀(jì)七十年代到九十年代初大部分是以項目為中心。即使一個很大的項目，比如說金土工程，應(yīng)該是覆蓋國土資源部的全局，其實(shí)沒有。當(dāng)然也有少數(shù)的項目是覆蓋全局的，比如說金審工程。但是這樣的例子在幾十年的過程里面，所占的比例是很少的。這些年來我們項目中心是一個部門甚至是一個系統(tǒng)里面的一個局部在推進(jìn)，這是過去幾十年的主體，形成了很多的碎片，這就是為什么我們今天始終強(qiáng)調(diào)要業(yè)務(wù)協(xié)同，要防止信息孤島，要處理好縱橫關(guān)系。這些問題的產(chǎn)生就是因?yàn)槟敲炊嗟闹行囊运槠臓顟B(tài)存在，電子政務(wù)進(jìn)行到今天，在做“十二五”規(guī)劃的時候，我們不是要在碎片再增加，而是需要真正的頂層設(shè)計。

關(guān)于目的性第二點(diǎn)，電子政務(wù)頂層設(shè)計為什么？電子政務(wù)是為了政府更好地履行職能，是為了政府能夠在信息化環(huán)境下提升執(zhí)政能力，所以頂層設(shè)計的第一要務(wù)，就是如何為政府更好地履行職能，如何為政府提升在信息化條件下的執(zhí)政能力做出明確的回答，這是頂層設(shè)計的第一要務(wù)，或者第一目的。這個目的性必須清晰。在這一點(diǎn)上，我感到有些遺憾，我們在許多部門和地方，在電子政務(wù)頂層設(shè)計的時候，經(jīng)常忽略或者是軟化了這個要求，做多少系統(tǒng)，包括建什么網(wǎng)絡(luò)、建什么系統(tǒng)、建什么數(shù)據(jù)庫，和直接的政府績效之間沒有關(guān)系。第二個是軟連接，對政府履行職能，比如說支撐決策和業(yè)務(wù)是什么事情，有一個軟的連接，沒有硬的連接。為什么呢？我舉兩個例子就比較清晰，比如說在審計署實(shí)施了金審工程以后，它的審計能力大體上提升了1倍，無論是個體還是整體，個體是審計員，整體是審計能力，提升了一倍或者1倍以上，這就是我們對電子政務(wù)、對政府績效、對政府履行職能直接的支撐，所以系統(tǒng)是要朝這個方向努力的。再比如，北京市高法的法官案件審結(jié)率提升了3.2倍，就是一個人可以頂3.25個人。所以電子政務(wù)頂層設(shè)計一定要直接和這樣的目的掛鉤，而且這個目的是可檢驗(yàn)的。

第三、我們做這個頂層設(shè)計要回答一個問題，一個部門、一個地方推進(jìn)電子政務(wù)達(dá)到這樣的目的，在技術(shù)路徑上，在成本上是更好的，技術(shù)路徑就是可持續(xù)和優(yōu)化的問題，也就是說頂層設(shè)計要提供一個技術(shù)方案，這個方案在實(shí)現(xiàn)達(dá)到政務(wù)目的這個基礎(chǔ)上，技術(shù)路徑是優(yōu)化的，成本是更低的。完成這個目的對于我們來說，還是有很大的挑戰(zhàn)。

第三個問題，就是我們在為了“十二五”的規(guī)劃做頂層設(shè)計，我們交叉了一些其他的概念，和一些原來遺留下來的東西，這些問題怎么處理，怎么對待，這是我們必須面對的問題。首先說頂層設(shè)計和智慧城市之間的關(guān)系，比如說智慧南京、智慧廣州，現(xiàn)在很多地方在做。那么電子政務(wù)頂層設(shè)計和這樣一些概念之間是什么樣的關(guān)系，如何處理呢？那么我的回答就一句話，就是要把握本質(zhì)。概念隨便用，但是本質(zhì)不能變，否則就會被這些概念弄得不知所以。

下面我想說一下“本質(zhì)”，首先我們說電子政務(wù)本質(zhì)是什么？電子政務(wù)本質(zhì)就是充分的利用信息技術(shù)，使得政府履行職責(zé)的能力能夠適應(yīng)環(huán)境的變化，而在這個變化的過程中不斷地完善和改善。電子政務(wù)的本質(zhì)千萬不要看成建了不少網(wǎng)絡(luò)，建了多少系統(tǒng)，買了多少設(shè)備。我們一直在說電子政務(wù)核心和本質(zhì)是政務(wù)，不是電子，但是這個問題既使到今天還沒有解決。

我們在處理相互關(guān)系的時候是把握本質(zhì)，首先是智慧城市，因?yàn)樵诟拍钌峡赡芟乱徊皆陔娮诱?wù)“十二五”規(guī)劃交叉最多的，或者說最難處理一件事情就是智慧城市。智慧城市和電子政務(wù)規(guī)劃之間，首先范圍不太一樣的，電子政務(wù)只是政府履行職責(zé)所做的各項工作之上，而之外還是有城市的其他功能部分完成，而不是政府來完成，這是差別的地方。但是共同的地方是什么？在這里面共同的地方很多，請大家重視，智慧城市除了產(chǎn)業(yè)、教育、衛(wèi)生等部分之外，相當(dāng)一部分是城市的公共管理。

這里面我們十分重視的是智慧城市，后面的本質(zhì)實(shí)際上用三句話就可以概括清楚。第一句話就是更加透徹的感知；第二句話是更加廣泛的連接；第三句話是更加集中、更加有深度的計算。那么這三點(diǎn)在我們做電子政務(wù)“十二五”規(guī)劃的時候要充分的考慮。更加充分的感知，比如說城市的交通管理、城市公共安全，城市的應(yīng)急指揮，必須要更加透徹的感知和更加廣泛的鏈接，而且還需要更加集中和深度的計算。比如說交通流量必須有模型，如果你把當(dāng)前的流量和模型對比，發(fā)現(xiàn)這個曲線不一樣了，你才可以做出新的判斷和提出新的處置。所以電子政務(wù)和這三個基本要素之間存在著密切的關(guān)系，我們“十二五”電子政務(wù)規(guī)劃在這三個方面要進(jìn)一步的深入。

你的領(lǐng)導(dǎo)說你不要做電子政務(wù)規(guī)劃了，你就做智慧城市的規(guī)劃，沒有關(guān)系，你把電子政務(wù)要務(wù)達(dá)到的目標(biāo)，把它包容進(jìn)去就可以了。比如說我們在做電子政務(wù)規(guī)劃的時候用不用云計算的概念，我認(rèn)為沒有關(guān)系，你可以用，也可以不用，因?yàn)樽鳛橐粋€城市，作為一個地方，甚至作為一個部門，如果原來沒有整合起來，原來沒有構(gòu)成統(tǒng)一的平臺，從“十二五”開始你必須把原來的碎片集成起來，形成一個統(tǒng)一的政府的信息技術(shù)支持，那么這個概念叫政府云也沒關(guān)系，叫什么概念都沒有關(guān)系，但是你必須整合起來，必須通過一個完整的頂層設(shè)計、一個完整的體系架構(gòu)把這樣的基礎(chǔ)構(gòu)建起來，這是發(fā)展的必然方向。“十二五”完不成沒有關(guān)系，“十三五”接著干，這一點(diǎn)是確定無疑的。

還有物聯(lián)網(wǎng)這個詞，電子政務(wù)里面用不用感知交通或者叫感知食品的概念呢？我認(rèn)為這也沒有關(guān)系，用不用都不要緊，關(guān)鍵是你要知道你感知交通，那么你所有的感知是和交通的控制、交通流量的疏導(dǎo)，把交通指揮這樣的目的連接起來，否則你的感知是沒有意義的。這是頂層設(shè)計和其他一些概念之間的關(guān)系。不要迷惑也不要彷徨，核心問題是要弄清本質(zhì)，弄清概念的本質(zhì)以及要做的事情的本質(zhì)，想做什么就十分的清晰了。

謝謝大家！