導讀：以“電子政務的頂層設計”為主題的第四屆中國電子政務高峰論壇于2010年6月27日在北京大學舉辦，國家審計署辦公廳副主任、信息化辦公室主任周德銘發(fā)表了以“頂層設計與金審工程”為主題的精彩演講，本文稿根據(jù)現(xiàn)場錄音整理而成。
 

大家下午好！非常感謝給我這樣一個共同交流的機會，把這幾年金審工程在頂層設計方面的思考和做法，跟大家進行交流。內容是關于金審工程的設計和理念。

金審工程是什么？是為了實現(xiàn)對某個對象的工程目標所進行全面的、系統(tǒng)的規(guī)劃和設計。電子政務的頂層設計要根據(jù)電子政務的政治職能，在信息化條件下效率最大化所進行的系統(tǒng)設計。所以電子政務頂層設計一定要突出電子政務效率最大化。我們講電子政務重在政務，當然表現(xiàn)為電子信息技術，政務是核心，實現(xiàn)現(xiàn)代技術和現(xiàn)代政務的高度融合，來全面提高現(xiàn)代政務為民服務的效能，并且促進勤政廉潔。緊緊圍繞政府的職能分階段來實施政府目標，實現(xiàn)政府在為民服務中的效率最大化，也是頂層設計的重要目的。

現(xiàn)在結合金審工程的頂層設計跟大家交流，電子政務重在政務，那么金審工程就是重在審計。從我國法律賦予的職能審計情況看，是對政府的預算和國有企事業(yè)單位財政財務收支，這樣一種經(jīng)濟活動真實合法進行審計監(jiān)督，并且向政府報告，向社會公眾報告。所以金審工程頂層設計當中，圍繞這樣一個理念，就是要圍繞著審計政府職能，分階段實施審計的政務目標，實現(xiàn)審計目標在維護國家利益，在維護納稅人的效能最大化。

頂層設計要進行模型優(yōu)化，這個模型分成三個方面，一個叫審計程序，包括了審計對象，審計對象換句話說是政府預算執(zhí)行，第二個關于國有金融機構、國有企業(yè)、國家重點投資項目、國家的事業(yè)單位等，他們的經(jīng)濟活動是我們的審計對象。國家審計機關對這些對象進行審計以后，把審計的結果進行匯總，向國務院報告審計結果，向人大報告審計工作，向社會公眾披露發(fā)布審計信息。最終的目的是什么？目的是要促進財政財務收支的真實、合法和效益。

我在這里面結合一個核心業(yè)務，來進一步加深理解，這個核心業(yè)務就是政府預算執(zhí)行，業(yè)務流程大致包括這些：人大批準的政府預算，由財政部門去組織預算；這里包括的預算收入，比如說有國稅和地稅的收入、有海關的收入，也有非稅收入，這都是屬于預算的收入。再一個就是預算支出，在預算支出中涉及到政府采購，在用款當中涉及到用款計劃管理，政府國庫的集中支付，以及企業(yè)為政府提供的服務，最后用銀行和國庫進行結算。這個是政府預算執(zhí)行一個完整流程。這個流程過程涉及到的實體和關系，就是國家審計的政府對象，審計如何去關注，過程中我們怎么控制弱勢點、審計控制點。每個環(huán)節(jié)包括財政部門的組織預算、稅收征管、國庫收復、轉移支付、部門預算執(zhí)行、單位的經(jīng)濟責任、項目支出等，這些是審計在政府預算執(zhí)行過程當中的審計控制點。

那么這樣的一個控制點要是全面去抓，一次性落實顯然不行。所以我們提出分階段目標實施。第一個目標是查錯糾錯，避免腐敗。由于各種原因違紀違法問題，經(jīng)過這些年的整頓，情況有了很大的好轉，但是問題還是存在。第二個階段，在十五時期，或者說在2003-2005年那一段審計署推出了審計結構公告制度，媒體稱為審計風暴，這個時期總是高官落馬，巨額損失。第三個階段叫事中預警，防打結合。審計機關通過事中預警來出警。第四個階段，在這個基礎上要規(guī)范管理及針對2008年國際金融危機對中國經(jīng)濟的沖擊和影響，黨中央、國務院采取一系列擴內需、促發(fā)展、調結構、保增長的措施。保障我國金融財政和經(jīng)濟的安全，審計在這里面同樣也要發(fā)揮審計維護國家經(jīng)濟安全的作用。所以我們有安全評價來維護經(jīng)濟安全。這樣就有四個階段。這四個階段的應用在第一個階段查錯糾弊階段，金審工程2002年啟動，2005年經(jīng)過國家發(fā)改委驗收的金審工程，解決的問題是能夠提高查錯糾弊。第二個在金審工程二期我們啟動了聯(lián)網(wǎng)審計，使得審計的工作從過去的事后審計盡可能轉向事中審計，金審工程三期我們啟動了兩塊，公共管理的審計評價和公共安全的審計評價。

剛才說的四個應用叫綜合應用，上面一個叫信息交換、應用支撐、信息資源、基礎設施，兩翼是安全保障和服務保障。分階段設計把應用系統(tǒng)進行分出來。應用系統(tǒng)分為現(xiàn)場審計、聯(lián)網(wǎng)審計、公共管理的審計評價、經(jīng)濟安全審計評價，以及審計管理決策系統(tǒng)。在2002年啟動的一期工程中，我們對現(xiàn)場審計確定的目標是針對當時現(xiàn)場違法違紀較嚴重現(xiàn)象，審計署開展查錯糾弊，為2004年審計公告制度的實施助推了審計風暴。

到了2008年審計署啟動金審工程二期，為了啟動財政、民生等重要行業(yè)，能夠進行及時有效的審計，實際上審計的方式一方面取決于審計對象的特征，另外一方面也取決于審計的成本。如果政府預算出了問題，如果我們的稅收出了問題，我們的銀行出了問題，如果上海陳良宇這樣的人物再多一些，肯定會發(fā)生經(jīng)濟安全的問題。那么對這樣一些重要的行業(yè)，審計要把眼睛瞪得更大一些，所以在這個時候我們更多關注關心國計民生這個重要的行業(yè)，避免高官落馬，避免資金流失。研制了聯(lián)網(wǎng)審計系統(tǒng)，使得事前向事中、事后延伸，關注了兩個重點，一個重點是現(xiàn)場審計，我們的聯(lián)網(wǎng)審計總體上看還是有很大問題，三期要轉向規(guī)范化。第二個重點是國家經(jīng)濟安全。那么信息資源同樣也是一個重要的方面，信息資源和應用的結合使得我們整個系統(tǒng)的基礎有了保障，所以金審工程一期和金審工程二期共同解決的基礎是專業(yè)審計的對象審計和管理審計，到了三期更多關注在公共管理和經(jīng)濟安全方面的信息資源建設和應用系統(tǒng)建設。

最后，頂層設計從效能角度做一下評價，電子政務重在應用，應用系統(tǒng)在效能情況究竟怎么樣。應當說2002年啟動，2004年在全國開始發(fā)放應用的現(xiàn)場審計系統(tǒng)到現(xiàn)在，已經(jīng)在全國發(fā)放了10萬套，包括政府審計的八萬人和部分的內審機構，在這個過程中積累了計算機審計方法庫，特別是在審計的深度和廣度方面發(fā)揮了很好的作用。所以從2004年以來審計署每年向人大報告，披露問題，大量信息從審計一線反饋回來。聯(lián)網(wǎng)審計系統(tǒng)現(xiàn)在已經(jīng)在政府預算執(zhí)行，銀行重大投資項目特別是社會保障項目的重要行業(yè)正在實施在線實時審計預警的方式，比較好的增強了審計的及時性和有效性。

現(xiàn)在規(guī)劃的“十二五”期間將要啟動的金審工程三期工程，關注的重點是怎樣能夠使我國重要行業(yè)在規(guī)范管理，提高績效方面有很好的起色，所以提出要建立對公共管理重要行業(yè)的審計核心評價指標。這些事情審計署近年也在做試點。比如今年審計署做的項目績效評價指標實踐來看，以管理績效和財務績效為核心的審計指標，在審計和被審計雙方這一套指標公開。審計銀行方面，我們對銀行建立八位一級指標，產生相應的二級指標。銀行這八個指標總體上五個指標情況還不錯，三位指標還有問題，其中兩類指標問題比較突出，明年進來審計的時候，重點圍繞這三個指標，兼顧其他的五個指標。這樣使得審計和被審計的雙方能夠在同樣一個標準面前來做好各自的工作，也就是審計有了更好的針對性，那么審計的對象按照這樣的一個要求來強化自我管理和自我約束，最終達到規(guī)范管理和提高效能。

經(jīng)濟安全問題仍然是我國經(jīng)濟建設、經(jīng)濟管理和經(jīng)濟調控所面臨的重要問題，在經(jīng)濟安全方面核心問題審計署關心的是國家財政安全、國家的金融安全、國家的國有資產安全以及民生工程和民生資金的安全問題。這幾者之間都有關聯(lián)，比如我國的民生資金當中社會保險，養(yǎng)老保險，醫(yī)療保險，工傷保險等，五險當中如果出了什么問題，只影響了兩個方面，第一個，國家財政資金必須用國家財政資金帶動民生資金，第二個，就是老百姓的安居樂業(yè)。從現(xiàn)在的評價來看，我們現(xiàn)行的養(yǎng)老保險的收繳政策，支付政策和整體預測看，還真存在薄弱環(huán)節(jié)和潛在風險。另外一方面，財政、金融、企業(yè)資金也有很強的關聯(lián)關系，所以為了能夠保障財政、金融、企業(yè)和民生資金的安全，審計要采取兩道措施：一道措施，對這些經(jīng)濟運行的安全問題進行評價，發(fā)現(xiàn)存在的薄弱環(huán)節(jié)，并且對薄弱環(huán)節(jié)要進行潛在風險預測，進一步提出審計對保障經(jīng)濟安全的宏觀調控政策的審計界定，通過宏觀調控進一步促進我國的經(jīng)濟安全。最后一個是關于審計管理和決策問題，這個實際上是為了能夠提高上述現(xiàn)場審計，聯(lián)網(wǎng)審計，公共管理審計評價，經(jīng)濟安全審計評價而采取了提高質量控制和實施的審計決策。

最后總結一下，頂層設計的核心就是體現(xiàn)政府職能，通過各個階段的目標，發(fā)揮信息化條件下政府職能效益最大化，金審工程頂層設計核心項目是要通過審計監(jiān)督，體現(xiàn)對國家利益和納稅人利益的尊重。金審工程從無到有，從初始到發(fā)展，得到電子政務專家和IT廠商的大力支持，得到了在座各個專家各方面的幫助和支持，在這里我向大家再次表示感謝，謝謝大家！